Cartographie numérique: La fragmentation de l'assiette fiscale, une source majeure d'inégalités aux États-Unis

Source : Robert Manduca, Brian Highsmith & Jacob Waggoner (2025). « Tax base fragmentation as a dimension of metropolitan inequality », Socio-Economic Review, mwaf055, https://doi.org/10.1093/ser/mwaf055

Résumé

Aux États-Unis, la responsabilité de la fourniture de services essentiels est déléguée aux collectivités locales. En l'absence de transferts centralisés suffisants, la capacité à assurer ces services dépend de l'assiette fiscale contenue dans les limites municipales, parfois contestées. Les auteurs montrent comment la fragmentation administrative et la ségrégation économique interagissent pour créer une fragmentation de l'assiette fiscale, c'est-à-dire une répartition inégale du patrimoine imposable entre les différentes juridictions (municipalités, comtés et villes). Le niveau de fragmentation varie selon les régions. Il est important dans les grandes métropoles. Il est lié à la fois au montant et au type de recettes perçues par les collectivités locales. Les auteurs identifient des centaines de juridictions qui bénéficient ou subissent de manière disproportionnée la fragmentation de l'assiette fiscale, démontrant ainsi comment la structure institutionnelle du fédéralisme fiscal américain permet à certaines juridictions de servir de paradis fiscaux pour les résidents fortunés et les entreprises, tout en soumettant d'autres juridictions à de graves difficultés financières, même dans des zones métropolitaines généralement prospères.

L'analyse est conduite à l'échelle des zones métropolitaines, définies comme des aires statistiques à noyau (ASN). Les ASN regroupent des comtés comprenant un noyau urbain d'au moins 10 000 habitants et les zones environnantes d'où proviennent les navetteurs. Les ASN regroupent plus de 310 millions d'habitants, soit environ 94,5 % de la population américaine en 2020. Les auteurs utilisent les délimitations des ASN de 2020 (Office of Management and Budget, 2021). Ils produisent également des estimations pour les zones de navettage et les aires statistiques consolidées (autres méthodes de définition des zones métropolitaines) présentées en Annexe.

Résultats

Les résultats révèlent des variations importantes dans la fragmentation de l'assiette fiscale entre les métropoles américaines. Afin de mettre en évidence les facteurs contribuant à ces variations, les auteurs examinent quelques grandes métropoles se classant respectivement parmi les plus fragmentées (Detroit dans le Michigan), les moins (Honolulu à Hawaï) et les moyennement fragmentées (Des Moines dans l'Iowa). Ces trois exemples illustrent la fragmentation de l'assiette fiscale parmi les grandes métropoles américaines. La carte présente le TFQ (quotient fiscal) pour chaque zone statistique métropolitaine (CBSA) des États-Unis. Outre Honolulu, l'indice atteint son minimum théorique de 0 dans d'autres CBSA entièrement situées au sein d'une seule administration locale à vocation générale, comme Carson City (Nevada) et Juneau (Alaska). Les valeurs les plus élevées se trouvent dans les CBSA plus petites de l'intérieur du pays, notamment dans les zones agricoles du Haut-Midwest et du Texas, où des terres agricoles de grande valeur se situent en dehors des limites municipales, ainsi que dans plusieurs stations touristiques, comme Glenwood Springs (Colorado) (TFQ de 0,557), qui abrite la station de ski d'Aspen.

Carte du quotient de fragmentation de la base fiscale 2019 (source : Manduca et al., 2025)

L'hétérogénéité des transferts et du recours à la taxe foncière entre les États peut modifier les conséquences d'une fragmentation donnée de l'assiette fiscale. Les résultats démontrent que la fragmentation de l'assiette fiscale se distingue empiriquement des autres dimensions couramment étudiées des inégalités métropolitaines. Sur 917 zones statistiques métropolitaines (CBSA), 185 comptent au moins un paradis fiscal municipal, dont 58 des 108 métropoles de plus de 500 000 habitants. Parmi ces juridictions figurent certaines des municipalités les plus riches du pays – Malibu (Californie), East Hampton (New York) et Palm Beach (Floride) – ainsi que des banlieues huppées de nombreuses grandes villes, comme Cherry Hills Village (Colorado, près de Denver), Winnetka (Illinois, près de Chicago) et Highland Park et University Park (Texas, entièrement entourées par Dallas). Mais cette liste comprend également des dizaines de banlieues résidentielles plus petites et moins connues, parfois bien plus riches que les plus célèbres. Cette liste de paradis fiscaux municipaux recensés comprend également des dizaines d'enclaves commerciales : des villes ou des bourgades constituées en municipalités, quasiment sans habitants – parfois moins de dix – mais abritant des centaines de millions (voire des milliards) de dollars de patrimoine immobilier commercial. Les exemples les plus connus sont les « villes » de Bay Lake et Lake Buena Vista, en Floride, appartenant à Disney et situées au sein du complexe Disney World.

À l'inverse des paradis fiscaux municipaux, on trouve ce que l'on appelle les « juridictions fiscalement appauvries » : des collectivités locales dont l'assiette fiscale par habitant est inférieure au tiers de la moyenne de leur zone métropolitaine (taux de recettes fiscales inférieur à 33 %). Comparées au patrimoine immobilier propre de leurs voisines métropolitaines, ces juridictions disposent de très peu de ressources fiscales ; faute de transferts financiers importants de la part des échelons supérieurs de gouvernement, elles doivent choisir entre imposer leurs résidents à des taux extrêmement élevés et renoncer à des services publics essentiels. Les auteurs recensent 920 juridictions fiscalement défavorisées à travers le pays, y compris dans des zones métropolitaines généralement prospères comme Dallas, Miami, Charlotte et New York ; elles abritent collectivement 3,7 millions d’habitants. La plus grande est Détroit, avec plus de 600 000 habitants ; viennent ensuite Newark et Patterson (New Jersey), Bridgeport (Connecticut) et Lawrence (Massachusetts). Cependant, nombre de ces juridictions sont assez petites, souvent rurales, et donc moins visibles pour les chercheurs spécialisés dans la pauvreté concentrée.

La fragmentation métropolitaine est une caractéristique de l'économie politique des États-Unis. On a souvent considéré la fragmentation des collectivités locales comme un atout, car elle imposerait une discipline budgétaire aux habitants et leur permettrait de choisir librement leur niveau de fiscalité et de services. Cependant, des travaux récents remettent en question ces avantages théoriques de la fragmentation, soulignant comment, intentionnellement ou non, elle peut contribuer à plusieurs des problèmes socio-économiques les plus préoccupants auxquels les États-Unis sont confrontés aujourd'hui.